政府与公共服务 | 政府会议纪要可诉性研究及审查要点
2022-11-22 283
会议纪要是在行政机关会议记录基础上经过加工、整理出来的一种记叙性和介绍性的文件。通常其效力限于行政机关内部，并不对行政相对人权利和义务产生直接影响，亦不属于行政诉讼受案范围。要落实会议纪要内容，仍需相关行政机关另行作出行政行为。若会议纪要内容对当事人权利义务作出具体规定且直接对外发生法律效力时，可认定具有可诉性。本文以最高人民法院的裁判观点为例，重点分析政府会议纪要具有可诉性的几种情形。
一、会议纪要含义
《党政机关公文处理工作条例》第8条第15项规定：“纪要，适用于记载会议主要情况和议定事项。”政府会议纪要是根据政府会议记录和会议文件以及其他有关材料整理汇总而成，是反映会议基本情况和精神的纪实性公文，主要用于记载、传达会议情况和议定事项。
二、会议纪要的性质
（一）会议纪要非具体行政行为
学理认为，可诉的行政行为是指行政机关对特定、具体的事项对外作出并能够产生法律效果的行为。一般具有以下特征：
1.职权性，由行政主体在行使行政管理职权过程中作出；
2.特定性，针对特定对象和特定事项且不可反复适用；
3.外部性，行政主体在行政管理过程中对外作出；
4.处分性，能够引起行政法律关系的变动而产生处分效力。
上述特征说明可诉的行政行为是指行政管理过程中，行政主体针对特定人或事采取外部具体措施的行为，其行为的内容和结果将影响相对人或相对组织的权益。从会议纪要含义来看，会议纪要不具有具体行政行为的特征，并非可诉的具体行政行为。
（二）原则上，会议纪要具有内部性
因会议纪要内容具有原则性、指导性和抽象性。通常会议纪要的效力及适用范围仅及于行政机关内部，不直接对外发生效力。
三、会议纪要具有可诉性的条件
会议纪要因缺乏外部性等特征，通常不属于行政诉讼受案范围。但为了防止行政机关利用会议纪要的形式逃避审查，当会议纪要实现外部化，对行政相对人产生实际影响，已具备具体行政行为特征，应被纳入行政诉讼受案范围。依据最高院裁判观点，可诉的会议纪要应满足以下两类条件：
（一）会议纪要的内容直接涉及行政相对人具体权利义务，且要通过一定方式外化，不存在后续的法律行为。
行政机关将会议纪要送达或告知当事人或行政机关将其作为执行依据，则会议纪要发生外化效果。会议纪要外化的途径应当限于正当、合理、公开化途径。通过私人途径获知会议纪要内容的，不属于通过一定方式外化。
同时，会议纪要要对实体问题作出具体处理，设定行政相对人权利义务，对其权益产生实际影响，不需要后续行政行为完成的，这样的会议纪要具有可诉性。
参考案例一：（2019）最高法行申458号
裁判观点：会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。会议纪要外化的途径应当限于正当途径，如果通过私人告知等非正常途径知晓会议纪要内容的，不属于以法定途径的正式发布，会议纪要没有对外产生法律效力，也不具有强制执行力，不属于行政诉讼受案范围。
参考案例二：（2018）最高法行申1589号
裁判观点：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第十二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的提起行政诉讼的，人民法院应予受理。由此可知，判断行政行为是否可诉的标准是行政行为是否侵犯相对人的合法权益，即对相对人权利义务产生实际影响的行为属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。本案中，会议纪要为解决王振江等人与沈阳军区住管办之间的房屋遮光纠纷而作出，涉及了被遮光住户房屋回购、新建房屋规划审批等事项，内容明确具体。会议纪要作出后，王振江等人即停止上访和阻碍部队施工行为，会议纪要所涉单位也已按照会议纪要的内容开展了部分工作。故会议纪要已对王振江等人的权利和义务产生了直接影响，具有可诉性。
参考案例三：（2019）最高法行申8477号
裁判观点：根据本案已查明的事实，关于营口小雨房地产开发有限公司的土地置换问题，营口经开区管委会先后作出多个会议纪要，在最后一个会议纪要即2015年1月27日的会议纪要中记载“同意将剩余1万平方米土地与7万平方米置换土地一并转让给小雨房地产公司”，但营口经开区管委会至今未履行会议纪要的内容。政务诚信是社会信用体系建设的重要组成部分，对于进一步提升政府公信力、引领其他领域信用建设、弘扬诚信文化、培育诚信社会具有重大意义，行政机关应当带头守信践诺，依法、及时、全面履行行政允诺和会议纪要。一审法院判决营口经开区管委会在判决生效之日3个月内履行为营口小雨房地产开发有限公司进行土地置换承诺，并无不当，体现了人民法院对政府诚信履责的依法监督。
（二）行政机关能够直接实施议定事项，无需另行作出行政行为时，可认定为会议纪要属于行政允诺，具有可诉性且成为行政机关履行补偿职责的依据。
行政允诺，是指行政主体为实现行政管理目的或完成行政任务所作的单方承诺行为。部分观点认为行政允诺系针对不特定相对人，且附有条件，主要表现为政府依职权制定的关于招商引资奖励文件。但无论是否针对不特定对象或附条件，均不会影响行政允诺的性质，这也与最高院目前的处理态度相一致[1]。行政机关一旦作出承诺，就必须遵守诚实信用原则，受该承诺约束，非因法定事由，非经法定程序，不得变更或撤销其承诺。
参考案例一：（2018）最高法行再205号
裁判观点：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。显然，此处的“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要是行政机关常用的公文格式。原《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。对本案而言，[2003]174号《会议纪要》议定的“四个允许”，是长乐区政府就涉案房地产后期开发的行政允诺，也即成为长乐区政府及其职责部门相应的法定职责。一、二审法院认为[2003]174号《会议纪要》所议定的“四个允许”职责，不属于长乐区政府的法定职责，系对法定职责的错误理解，依法应予纠正。
参考案例二：（2017）最高法行申1062号
裁判观点：行政机关在行政管理活动中作出的行政允诺，不违反法律禁止性规定的，应当依法履行。本案中……为确保动迁工作尽早开展，邹城市政府在涉案房屋未达成解除租赁协议的情形下，作出《会议纪要》，答复“正大公司沿街楼一事。动迁工作中，中止协议以前的事情，由协议双方根据协议约定自行处理；中止协议以后的事情，由地方政府处理”。路建波响应邹城市政府的号召将用于经营的租赁房屋予以交出，邹城市政府对涉案房屋所在的国有土地使用权予以收回，且委托其下属行政部门对路建波因拆迁造成的损失予以评估。因此，邹城市政府所作出的《会议纪要》属于对路建波损失予以补偿的行政允诺，且邹城市政府以实际行为表明其对该允诺的认同。据此，原审法院判令邹城市政府按照评估报告的结论对路建波予以补偿，结论并无不当。
除满足上述条件外，会议纪要普遍不具有可诉性。在解决行政补偿类案件或会议纪要涉及事项的相关案件时，相对人应及时与政府部门协商解决方式，并要求其作出补偿协议或采取行政措施，依据具体行政行为，评判其产生的实际影响，保障自身合法诉讼权益。
注释1：最高人民法院法发［2009］54号《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》要求依法积极受理行政给付、行政监管、行政允诺、行政不作为等新类型案件。
