新能源 | 光伏项目中“路条倒卖”现象及法律后果
2023-02-07 104
星期二
2023年2月7日
《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（国能新能〔2014〕477号，现已失效）第四条规定：“制止光伏电站投资开发中的投机行为。申请光伏电站项目备案的企业应以自己为主（作为控股方）投资开发为目的，能够按照规划和年度计划及时开展项目建设。对于不以自己为主投资开发为目的、而是以倒卖项目备案文件或非法转让牟取不当利益为目的的企业，各级能源主管部门应规定其在一定期限内不能作为投资主体开发光伏电站项目。在光伏电站前期工作中企业间正常的技术服务和商业合作应依法合规进行。出于正当理由进行项目合作开发和转让项目资产，不能将政府备案文件及相关权益有偿转让。已办理备案手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体。项目实施中，投资主体发生重大变化以及建设地点、建设内容等发生改变，应向项目备案机关提出申请，重新办理备案手续。”
《关于完善光伏发电规模管理和实施竞争方式配置项目的指导意见》（发改能源〔2016〕1163号）第三条第二项规定：“光伏电站项目纳入年度建设规模后，其投资主体及股权比例、建设规模和建设场址等主要内容不得擅自变更。”
可能被认定为“路条倒卖”的情形
“路条倒卖”的法律后果
“路条倒卖”对投资合同的效力影响
（一）投资合同“有效说”的观点
1.规制“路条倒卖”的规定非法律、行政法规的强制性规定
北京市第二中级人民法院（2019）京02民终7719号判决认为，国家能源局出台的相关“路条倒卖”的规定属于部门规章或规范性文件，而非法律规定的能够导致合同无效的法律、行政法规的强制性规定。
2.“路条倒卖”并不能直接推导出已违反公共利益
江西省南昌市中级人民法院（2020）赣01民终1146号判决认为，从公共利益的角度讲，国家鼓励光伏产业发展，不断深入推进简政放权，并且根据“投资主体、建设地点、项目规划、运营模式等，确需变更时，由备案部门按程序办理”之规定，应由国家能源管理部门进行行政处理，并不能据此直接推断该行为违反了市场开发秩序进而违反公共利益。
3.项目投资主体变更取得政府有关部门的批准同意属于考量合同效力的因素之一
最高人民法院（2019）最高法民终211号认为，将风电场一期项目前期成果注入移交给项目公司，既是履行《合作框架协议书》规定的合同义务，也是实现由项目平台公司运营该项目的必要环节，且风电场一期项目业主的变更已经取得了政府有关部门的批准同意。
（二）投资合同“无效说”的观点
甘肃省嘉峪关市中级人民法院（2022）甘02民终236号判决对“路条倒卖”行为是否损害公共利益持不同观点，该判决认为，光伏发电项目属于绿色电力开发能源项目，有利于环境及生态的保护，关乎社会、国家公共利益。双方未经备案机关同意，协议以股权转让的形式进行“路条”买卖，擅自转让光伏发电项目以及变更投资主体，牟取不正当利益，扰乱了国家对于光伏电站项目的管理秩序，损害了社会公共利益。
综上，此类投资合同实则是“路条”转让协议，虽然目前仅有行政规章及规范性文件作出“路条”限转的规定，不符合违反法律、行政法律效力性强制性规定这一认定合同无效的情形，但这并不意味着此类投资合同就绝对有效，其可能被认定为违反公共利益而无效。
不过从如下几个方面考虑，仍应对此类合同效力持肯定观点：第一，合同法体现出鼓励交易的立法目的及立法价值，即在合理的范围内，对交易中合同的效力最大可能予以维护；第二，规制“路条倒卖”的目的在于遏制项目投资开发的投机行为，降低项目建设成本，维护电源项目投资开发秩序，若“路条倒卖”行政责任已能实现此目的，则无否定双方民事合同效力的必要，而且从相关规范内容看，投产前变更投资主体并非绝对禁止事项，仅需备案机关同意；第三，否定双方投资合同效力，反而可能引发当事人的不诚信行为，扰乱交易秩序，破坏投资环境。
