政府与公共服务 | 行政协议案件起诉期限和诉讼时效适用问题
2022-09-27 765
星期二
2022年9月27日
一、行政协议与民事协议
（一）行政协议概念
● 政府特许经营协议。该类协议是经行政机关特许，允许个人、法人或者其他组织进行经营而签订的协议。
● 土地、房屋等征收征用补偿协议。该类协议是最常见的一种行政协议，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于协议内容有明确约定。
● 矿业权等国有自然资源使用权出让协议。行政机关代表国家将矿业权等国有自然资源的使用权在一定期限内出让给行政相对人，行政相对人支付出让金并按协议的规定开发利用国有自然资源。
● 政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议。该类协议主要用于行政机关发放国家福利，属于福利性行政协议。
● 符合《行政协议案件规定》第一条规定的政府与社会资本合作协议。该类协议属于行政机关执行管理职能，为实现公共服务的目的而订立的合作协议，也属于行政协议的范畴。
二、起诉期限与诉讼时效的区别
行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，是行政起诉能否进入司法实体审查的重要标准。此前，行政诉讼中本不适用诉讼时效制度，不存在时效中止、中断、顺延，而适用起诉期限规则，但现在实务中特定类型的行政协议案件以适用诉讼时效制度为主要裁判观点。
三、行政协议案件中诉讼时效与起诉期限区分适用
《行政协议案件规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。”在此情形下，更多考虑到行政协议的合意性，即民事法律主体与行政机关本质上属于平等法律主体。行政协议订立后，双方都应依照协议约定履行义务，当双方对行政协议履行产生争议时，也应首先在协议约定框架下主张权利。因此，在行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的纠纷中，可适用诉讼时效制度。
葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司与辽宁省葫芦岛市自然资源局、辽宁省葫芦岛市龙岗区人民政府土地出让行政协议案【（2020）最高法行申11753号】
关于本案诉讼是否超过诉讼时效问题。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。”本案中，鸿亿公司因葫芦岛市资源局未按照约定履行合同提起诉讼，可以参照适用民事法律规范中有关诉讼时效的规定。原审法院认定，鸿亿公司2012年至2016年间均以书面报告的形式，要求推进征收进度，尽快交付土地；葫芦岛市资源局于2016年8月31日向鸿亿公司交付案涉合同项下的部分土地。葫芦岛市资源局的行为等产生诉讼时效中断的法律效果。一审法院于2018年5月4日立案受理本案，鸿亿公司提起本案诉讼未超过诉讼时效。
《行政协议案件规定》第二十五条规定：“对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”虽然行政协议属于双方行为，但是为了公共利益或行政管理目标的实现，法律赋予行政机关单方变更、解除行政协议的行政优益权。在此类纠纷中行政协议更多体现出行政性特点，因此适用起诉期限的规定。
田先啟与武汉市江夏区人民政府行政协议案【（2017）最高法行申7758号】
本案的争议焦点为再审申请人请求撤销被诉《征补协议》并责令江夏区政府与其重新签订协议，是否应当参照民事法律规范关于撤销权行使的相关规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条对于行政协议之诉的诉讼时效和起诉期限进行了“两分法”处理，“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。这是基于行政协议既有双方性、又有单方性，该类诉讼既有关系之诉新特点，又有行为之诉的旧传统，而作出区别处理。当行政机关因公共利益需要或其他法定理由，可单方变更、解除协议，这种行政优益权的行使，与传统的单方行政行为并无不同，因此针对行政机关单方变更、解除协议的行为提起诉讼的，仍然适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。
学界及实务中多数观点认为，确认行政协议无效不适用行政诉讼的起诉期限。此外，《最高人民法院《对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》指出：“关于确认无效诉讼的起诉期限问题。对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效，这也与最高人民法院出台的司法解释的观点立场一致。”无效的协议自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。即无效行政协议自作出之时就不具有法律效力，对其效力的确认不应受到起诉期限限制。
王淑荣与吉林省长春市绿园区人民政府确认征补协议无效案【（2020）最高法行再341号】
重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求，不受起诉期限限制。同时，人民法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告予以释明。经释明，原告变更请求撤销行政行为的，人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定，超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，案涉《住宅房屋附着物征迁补偿协议书》载明的签订时间为2016年12月15日，再审申请人王淑荣陈述该协议实际签订时间为2017年7月6日，时间节点均在2015年5月1日之后。因此，根据上述司法解释，王淑荣请求确认2015年5月1日之后签订的行政协议无效，不受起诉期限限制。
1.不适用起诉期限规定
王殿荣与泰州市海陵区人民政府城南街道办事处其他行政管理行政撤销一案【（2017）苏12行终76号】
根据行政协议诉讼中当事人诉讼请求是否涉及行政优益权，区分适用诉讼时效、起诉期限之规定。本案系行政协议撤销之诉，并未涉及行政优益权，不应适用行政诉讼有关起诉期限之规定，故城南街道办认为王殿荣起诉已经超出起诉期限之主张，不予支持。
2.适用除斥期间规定
另有观点认为，当事人行使撤销权应适用除斥期间的规定，超过《民法典》规定除斥期间后，撤销权在实体层面已消灭。
衡阳市远洋航运置业有限公司与湖南省衡阳市人民政府、湖南省衡阳市石鼓区人民政府及湖南省衡阳市交通运输局、湖南省衡阳市石鼓区湘江西岸风光带协调领导小组行政协议及行政赔偿案【（2020）最高法行申1475号】
根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第七条第一款规定：“享有撤销权的当事人一方请求撤销合同的，应适用合同法第五十五条关于一年除斥期间的规定。双方当事人对撤销合同请求权提出诉讼时效抗辩的，人民法院不予支持。”《中华人民共和国合同法》第五十五条第一款规定，具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权的，撤销权消灭。当事人以签订时存在欺诈、显失公平的情形，并请求撤销行政协议，超过上述法律规定的一年除斥期间，应当裁定驳回其起诉。
赵某甲诉贵州省织金县人民政府、第三人赵某乙、赵某丙等房屋行政协议案【（2019）黔行终1803号】
行政协议既有合同性的一面，又有行政性的一面，应具体根据争议的性质来确定起诉期限、诉讼时效、除斥期间规则的适用。本案系适用《中华人民共和国行政诉讼法》作出行政行为主要证据不足予以撤销的规定，未适用《中华人民共和国合同法》第五十四条撤销条款，故不适用《中华人民共和国合同法》第五十五条第一项有关除斥期间之规定。
