政府与公共服务 | 行政协议案件起诉期限和诉讼时效适用问题

一、行政协议与民事协议

（一）行政协议概念

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议案件规定》）第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”作为行政协议一方主体的行政机关，是在法律法规规章的授权下，为实现行政管理目标，促进社会公共利益发展，与民事主体订立的非纯粹民事权利义务的协议，该协议具有双重属性，既包含公法关系，也包含私法关系。

（二）行政协议与民事协议分区的意义

区分行政协议与民事协议的意义在于确立严格的司法审查标准，对于行政协议来讲，其主要目的在于实现行政管理的目标，行政主体处于行政主导地位，也是行政优益权的集中体现。而民事协议主要注重私益性，双方意思自治，平等自愿调整各自权利义务。法院则基于以上特征不同，区分不同法律关系，以确定并适用不同司法审查标准，以达到针对性化解纠纷的目的。

（三）常见行政协议类型

依据《行政协议案件规定》，常见的行政协议类型有如下几种：

● 政府特许经营协议。该类协议是经行政机关特许，允许个人、法人或者其他组织进行经营而签订的协议。

● 土地、房屋等征收征用补偿协议。该类协议是最常见的一种行政协议，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于协议内容有明确约定。

● 矿业权等国有自然资源使用权出让协议。行政机关代表国家将矿业权等国有自然资源的使用权在一定期限内出让给行政相对人，行政相对人支付出让金并按协议的规定开发利用国有自然资源。

● 政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议。该类协议主要用于行政机关发放国家福利，属于福利性行政协议。

● 符合《行政协议案件规定》第一条规定的政府与社会资本合作协议。该类协议属于行政机关执行管理职能，为实现公共服务的目的而订立的合作协议，也属于行政协议的范畴。

二、起诉期限与诉讼时效的区别

行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，是行政起诉能否进入司法实体审查的重要标准。此前，行政诉讼中本不适用诉讼时效制度，不存在时效中止、中断、顺延，而适用起诉期限规则，但现在实务中特定类型的行政协议案件以适用诉讼时效制度为主要裁判观点。

因行政起诉期限和民事诉讼时效具有差异性，因此适用行政起诉期限还是民事诉讼时效往往会直接影响到案件的审理结果，对于相对人的权益影响较大。具体而言，两者的区别主要在于：一是起算期间不同。行政诉讼起诉期限从相对人知道或应当知道行政行为之日起计算，而诉讼时效的起算时间从权利人知道或应当知道权利受到损害以及义务人之日起。二是是否为可变期间不同。起诉期限是固定期间，不存在中止、中断的情形，除非有正当事由，并由人民法院决定，才可以延长。而诉讼时效属于可变期间，只要具有法定事由，便可中止、中断和延长。三是能否依职权审查不同。法院可依职权审查起诉期限，相对人超过起诉期限起诉的，法院将裁定不予受理，受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉，即相对人丧失起诉权。而法院通常不主动审查诉讼时效问题，诉讼时效也不是民事诉讼起诉的法定条件，超过诉讼时效也不会导致当事人丧失起诉权，其仅会在对方当事人提出诉讼时效抗辩后丧失胜诉权。

三、行政协议案件中诉讼时效与起诉期限区分适用