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政府与公共法律服务 | 行政相对方不履行行政协议时行政机关救济路径

2023-07-04 29 张毅



《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条将行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等情形列入当事人提起行政诉讼的范畴。该规定明确行政协议性质以及行政机关不履行协议后行政相对人应采取救济措施的路径。但行政相对人违反行政协议约定时,行政机关存在如何选择救济路径的问题,本文将围绕该类纠纷裁判观点进行梳理分析救济路径选择问题。

一、司法裁判观点集合

《行政诉讼法》只赋予了行政相对人提起行政诉讼的权利。相对人违反行政协议约定时,行政机关却无法通过行政诉讼方式寻求救济,这也使得行政机关需尝试通过提起民事诉讼的方式维护自身权利,以此来遏制相对人的违约行为。

案例1:【(2019)最高法民申6153号】

深圳市豪德宏基发展有限公司、六安市金安区人民政府建设用地使用权出让合同纠纷案中,最高院认为,人民法院受理的民事案件应当是平等主体之间的民事权益纠纷。

本案中,金安区政府与深圳宏基公司于2014年5月22日签订《投资协议书》和《补充协议书》是在双方友好协商,本着平等、互利、自愿、共赢的原则下签订的,因此,《投资协议书》《补充协议书》具备民事合同的基本要素。

2015年8月26日至9月8日,六安市国土资源局对本案项目地块进行公开招拍挂,深圳宏基公司和六安宏基公司因未缴纳挂牌土地保证金,导致本次挂牌流拍。深圳宏基公司、六安宏基公司在案涉土地使用权出让过程中,未缴纳挂牌土地保证金系引发本案的纠纷的根本原因,因此本案定性为建设用地使用权出让合同纠纷,作为民事案件受理并无不当。

该案法院裁判观点中未对案涉合同是否属于行政协议进行分析,仅认定签订案涉合同的行政机关为相对一方,针对另一方违约行为,法院认可行政机关以民事主体身份提起民事诉讼的方式。

案例2:【(2015)民申字第3358号】

长春市金源印刷有限公司、长春市南关区房屋征收经办中心房屋拆迁安置补偿合同纠纷案中,最高院认为,涉案《收回补偿合同》是在双方平等自愿的基础上签订的。

2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条以及2014年11月1日修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,本案合同为行政合同,并要求作为行政案件进行审理,但本案《收回补偿合同》成立于2011年9月,当时的法律法规并没有将此类合同明确为行政合同,且本案系于2013年形成诉讼,上述法律及司法解释对本案合同纠纷并不具有溯及力,原审法院未将本案作为行政案件进行审理并无不当。

该案因法不溯及既往原则,未被列入行政诉讼范畴,法院仍把该案作为平等民事主体之间的法律纠纷。

案例3:【(2016)内民申652号】

崔维和与赤峰市松山区房屋征收管理办公室合同纠纷案,内蒙高院认为,涉案《松山区北城棚户区改造项目房屋征收货币补偿协议》系双方当事人的真实意思表示,合同的内容不违反法律法规的强制性规定,合法有效,双方应当如约履行。被申请人赤峰市松山区房屋征收管理办公室已全面履行向崔维和拨付补偿款的义务,申请人崔维和接受补偿款后未履行协议约定的腾退房屋的义务。申请人崔维和应继续履行协议约定的义务,及时腾退所占房屋。

从案件结果来看,法院驳回相对人再审申请,并认可征收补偿协议实际具有平等主体之间的民事属性,房屋征收管理部门可以民事主体的身份以合同纠纷的案由提起民事诉讼。

司法实践中,亦存在很多行政机关在相对人违反行政协议约定时采用民事诉讼方式进行救济而未被支持的类型案件,部分法院认为行政协议是行政机关与相对人订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于高权行政手段,因此不能支持公权力的行政机关作为私法主体以民事诉讼的方式加以解决行政纠纷。

案例:【(2017)最高法行申195号】

四川省大英县人民政府因与大英县永佳纸业有限公司、一审被告四川省大英县回马镇人民政府不履行行政协议纠纷案。

最高院认为,我国行政诉讼虽是奉行被告恒定原则,但并不影响作为行政协议一方当事人的行政机关的相关权利救济。在相对人不履行行政协议约定义务,行政机关又不能起诉行政相对人的情况下,行政机关可以通过申请非诉执行或者自己强制执行实现协议救济。行政机关可以作出要求相对人履行义务的决定,相对人拒不履行的,行政机关可以该决定为执行依据向人民法院申请强制执行或者自己强制执行。故不存在案涉《资产转让协议书》若属行政协议,永佳公司不履行约定义务将导致行政机关无法救济的问题。据此,最高人民法院裁定驳回大英县政府的再审申请。

最高院在该案处理思路中对行政机关采取民事诉讼路径救济持否定态度。

2020年1月1日正式施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《最高法审理行政协议案件规定》)出台后,法院裁判行政机关提起民事诉讼的行政协议案件更是均采纳上述规定第二十四条排除行政机关的民事诉讼路径。

法条链接:

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》法释〔2019〕17号

第二十四条规定:公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务,经催告后不履行,行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼,且仍不履行,协议内容具有可执行性的,行政机关可以向人民法院申请强制执行。

法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权,公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务,经催告后不履行,行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼,且仍不履行,协议内容具有可执行性的,行政机关可以向人民法院申请强制执行。

现行法律针对行政相对人不履行行政协议的案件,在协议可供执行的情况下,认定行政机关向法院申请,通过强制执行手段,执行行政协议似乎是较为合理的解决途径。

但一方面,行政机关是公权力机关,具有强大行政优益权,行政协议毕竟是双方合意产生的契约,如仅赋予行政机关单方支配申请法院强制执行,则会违背契约双方权利义务平等的原则。

另一方面,如果行政协议无法继续履行,或者不具有可供执行的内容,在法院已不再受理行政协议类民事诉讼案件的情况下,行政机关还通过强制执行方式进行救济将产生很多问题。

二、行政相对方不履行行政协议的救济路径

1. 行政机关可作出处理决定,并依决定向人民法院申请强制执行

《最高法审理行政协议案件规定》出台后,明确行政机关采取作出行政决定或者行政处理的方式,如协议内容可供执行,可申请人民法院强制执行。

典型案例:大英县永佳纸业有限公司诉四川省大英县人民政府不履行行政协议案,详见上文【(2017)最高法行申195号】案例。

2.行政机关可单方变更或者解除行政协议

行政协议在履行过程中,应当符合国家利益和社会公共利益,当继续履行行政协议会影响公共利益或行政管理目标时,行政机关可以单方变更、解除行政协议,双方无需达成意思表示一致。

案例1:【(2017)最高法行申3564号】湖北草本工房饮料有限公司因诉荆州经济技术开发区管理委员会、荆州市人民政府行政协议纠纷案。

最高院认为,基于行政协议和行政管理的公共利益目的,应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权,但这种行政优益权的行使,通常须受到严格限制。

首先,必须是为了防止或除去对公共利益的重大危害。其次,当作出单方调整或单方解除时,应当对公共利益的具体情形作出释明。再次,单方调整须符合比例原则,将由此带来的副作用降到最低。最后,应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。

尤为关键的是,行政优益权是行政机关在《合同法》的框架之外作出的单方处置,也就是说,行政协议本来能够依照约定继续履行,只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现,行政机关完全可以依照《合同法》的规定或者合同约定采取相应措施,尚无行使行政优益权的必要。

案例2:【(2018)最高法行申8980号】贵州省关岭布依族苗族自治县人民政府因与唐仕国变更房屋征收补偿协议案。

最高院认为,依据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(十一)项规定,可以赋予行政机关非因行政优益权而在极个别情况下对行政协议的变更权。

一般认为,行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化,履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。也就是,行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权,从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。

3.双方义务具备相互抵销的情况下,行政机关可主张抵销

行政协议具有民事合同的属性,是当事双方合意的体现,如果协议履行过程中不违反相关行政规定,行政机关可主张通过抵销终止合同义务。

案例:【(2019)桂行终837号】恒裕公司诉广西壮族自治区融安县人民政府不履行行政协议案。

广西高院认为,融安县政府作为行政协议的行政机关,按现行法律规定,其不能作为行政诉讼的原告通过行政诉讼来主张权利,但其可以采取不依约履行义务的方式来主张权利,在双方义务具备相互抵消的情况下,融安县政府无需先行兑现扶持资金、然后再追偿该扶持资金。况且,在恒裕公司存在未履行生效裁判义务、财务状况明显恶化的情况下,判令融安县政府兑现扶持资金,存在融安县政府难以收回该扶持资金的风险,造成国有资产流失。据此,融安县政府不按约定履行义务的行为合法。

三、结语

行政相对人不履行行政协议时,行政机关可通过申请法院介入强制执行、单方变更或解除行政协议、主张协议义务抵销等方式解除困境,但应注意最大程度维护行政协议的稳定性、行政机关的公信力以及公共利益的实现,当前法院处理该类纠纷的裁判观点也已经提供了较为完善的实务依据。


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