房地产建工 | 建设工程竣工验收实务探析(一)—发包人“擅自使用”认定
2022-11-08 150
竣工验收是指建设工程项目完工后，开发建设单位会同勘察、设计、施工、监理、设备供应单位及工程质量监督部门，对项目是否符合规划设计要求以及建筑施工和设备安装质量进行全面检验，取得竣工合格资料、数据和凭证。竣工验收引发的争议是建设工程纠纷中常见争议之一，本文对工程竣工验收相关实务问题进行探讨。
一、竣工验收有关概念
（一）完工
完工是指承包人主观确认工程已完成全部内容并自检合格的事实状态。完工是竣工的前提和基础，在此基础上承包人向监理人发起竣工验收申请，监理人审查认为具备竣工验收条件后报送发包人。
（二）交工
实践中，在涉及一些化工项目、EPC工程、市政道路等特殊项目工程中，还存在一个交工的概念。交工验收，往往代表分部分项工程或者单位工程经过承包人的自检，认为已经达到合格的状态，故而移交给发包人。但该建设工程的竣工验收应当与其他区块、单位工程一并进行，否则无法进行试运行等。交工验收与完工的不同点在于，交工验收往往需要发包人的确认并转移占有。交工验收可以看作预验收，但其与竣工验收为不同的概念，无法直接认定为工程质量合格的证据。
（三）竣工
相较于完工和交工，竣工具有更特殊法律意义。竣工更强调建设工程各方主体经过验收程序，确认建设工程质量合格的客观状态。工程竣工代表建设单位履行竣工验收法定义务后，认可工程质量合格；其次代表工程建设完毕，自竣工验收合格次日起进入合同约定的质保期；同时还意味着法律意义上的“物”创设完成，建设单位可向相关部门竣工备案，办理不动产权证书，用以抵押、出售、使用；此外，承包人可报送工程结算资料，要求结算工程价款。[1]
二、竣工日期认定规则
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第九条：“当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，人民法院应当分别按照以下情形予以认定：
（一）建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工日期；
（二）承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期；
（三）建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。”
在承包人全面完成协议范围内施工任务并自检合格，对于存在工程甩项的已经确认、需整改内容已编制施工计划，并将竣工资料整理齐备后，承包人即可向监理人报送竣工验收申请报告。监理人审查后认为具备竣工验收条件则报送发包人，由发包人组织监理人、承包人、设计人等相关单位完成竣工验收。竣工验收合格的，发包人应向承包人签发工程接收证书。
上述过程中，承包人提交竣工验收报告至发包人组织完成竣工验收期间需数十日。实践中以勘察人、设计人、施工人、监理人及建设单位中最后一方在竣工验收报告上签字或盖章之日为“竣工验收合格之日”，应注意不可将“竣工验收合格之日”认定为在建筑行政主管部门的竣工验收备案之日；如发包人不及时组织竣工验收，承包人事前固定证据证明提交竣工验收报告之日尤为重要；如工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以实际使用之日为竣工日期。
三、发包人擅自使用的实务认定及常见争议焦点
工程实务中发包人未经竣工验收而擅自使用的情况屡见不鲜。该情况除影响竣工日期认定以外，更容易在工程质量纠纷中产生争议，因此本段主要在此前提下探讨“擅自使用”的实务认定及常见争议焦点。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十四条规定：“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，人民法院不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。”
（一）何谓“擅自使用”
2005年1月1日施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》最早提出“擅自使用”这一概念，但发包人何种行为构成“擅自使用”，现行法律法规未明确规定。在《中国建设工程施工合同法律全书：词条释义与实务指引》一书中，对于“擅自使用”的解释为：发包人违反法律或行政法规的强制性规定，在未按规定程序组织竣工验收，或在不具备规定条件的情况下组织竣工验收，或未经竣工验收合格的情况下，使用建设工程的行为。在审判实践中，对于“擅自使用”的认识亦存在不同观点。
观点一：发包人“擅自使用”不以承包人是否同意为认定标准
案例荐引一：北海智弘投资有限公司、张均智建设工程施工合同纠纷【（2020）最高法民终305号】
最高院认为：海天公司将房屋钥匙交予智弘公司，已经将案涉工程置于智弘公司的管控之下，智弘公司出售案涉工程房屋，构成对案涉工程的使用及处分。一审法院综合智弘公司接收房屋钥匙并出售房屋的事实，认定智弘公司构成《建设工程司法解释》第十三条规定的发包人擅自使用建设工程的行为，该认定并无不当。
案例荐引二：宁夏新大地汽车有限公司与中铁十八局集团建筑安装工程有限公司建设工程施工合同纠纷【（2012）川民终字第66号】
四川高院认为：2008年9月17日宁夏新大地公司首台汽车成功下线，而本案工程至今未进行竣工验收。上述事实并结合双方签订《建筑施工合同》明确约定的工程为宁夏新大地公司生产基地一期工程的内容，足以表明发包人宁夏新大地公司在案涉工程未经竣工验收情况下实际使用了工程，构成法律意义上的“擅自使用”。宁夏新大地公司称2008年9月17日仅在总装车间举行汽车下线典礼且中铁安装公司同意，不构成“擅自使用”和使用中铁安装公司承建的其他单位工程，缺乏法律依据和事实依据，不予支持。
案例荐引三：上海东尼建筑装饰有限公司与上海高熠广告有限公司、上海新合广告有限公司装饰装修合同纠纷【（2018）沪0104民初26555号】
上海市徐汇区法院认为：竣工验收是检查工程质量的重要环节，而工程质量又关系到社会公共安全和人民的生命财产安全，因此国家有强制性的验收要求及标准。《建筑法》第六十一条规定建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。《中华人民共和国合同法》第二百七十九条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十七条、《建设工程质量管理条例》第十六条亦有类似规定。解释第十四条正是基于上述法律法规确保工程质量、保障社会公共安全和人民生命财产安全的精神而作出，此处的“擅自使用”并不是相对承包人（施工方）而言的，而是针对法律法规的强制性规定而言，即未经验收或验收不合格而使用的即为擅自使用，而非以是否经承包人（施工方）同意作为擅自使用的认定标准。
观点二：若发包人承包人共同协商后发包人使用的，不属于“擅自使用”
案例荐引：贵阳善琳建筑装饰有限公司与贵州森焱家具有限公司合同纠纷【（2018）黔民申714号】
贵州高院认为：关于森焱家具公司是否擅自使用案涉工程的问题。根据双方当事人签订的《装饰装修工程施工合同》4.5条约定：“施工期间发包人仍需使用该居室的，负责做好施工现场的保卫及消防等项工作。”，因此，森焱家具公司需在装修的同时使用本案涉案房屋，该约定双方当事人在签订合同之时就已知晓，且已取得善琳装饰公司的书面同意。建工解释第十三条“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持；但是承包人应当对地基工程和主体结构质量承担民事责任。”该司法解释设定的前提条件为“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的”，而对于“擅自”的文义解释为“对不在自己职权范围内的事情自作主张。”因森焱家具公司需在装修房屋的同时使用房屋已取得善琳装饰公司的同意，故森焱家具公司的行为不属于“擅自使用”。
实践中观点一逐渐成为主流观点，这建立在对竣工验收制度的正确理解之上。建设工程具有显著公共性，涉及公共利益及第三人利益，现行法律对交付使用的建设工程强制要求通过竣工验收符合质量标准，不仅是发包人合同权利义务，同样是法律强制性规定，如允许当事人通过协商方式交付使用工程，可能会导致工程质量的下降。
（二）“擅自使用”常见争议焦点
1.若工程未完工，则不存在“擅自使用”的认定前提
案例荐引一：甘肃古典建设集团有限公司、广州市水电建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷【（2018）最高法民申2584号】
最高院认为：古典公司主张长洲公司在建设工程竣工验收前擅自使用，长洲公司不得再对工程质量问题主张权利。但实际上古典公司、金源公司向长洲公司移交的并非施工完成的工程，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条规定：“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。”案涉工程在移交时尚未完成，不具备竣工验收的前提，不属于上述司法解释规定的情形。
案例荐引二：宁夏建工集团有限公司、中铁北京工程局集团有限公司建设工程施工合同纠纷【（2017）最高法民申3784号】
最高院认为：涉案工程因投资不到位成为烂尾楼，未经竣工验收，不具备本院《关于审理建设工程施工合同适用法律若干问题的解释》第二条规定的前提条件，原审判决适用法律亦无不当。案涉工程由泾源县双益建筑安装有限责任公司负责对烂尾楼工程进行建设处理，不属于发包人擅自使用的情形，不应适用前引司法解释第十三条的规定。
2.“擅自使用”以发包人使用范围为限，并非及于整体工程
案例荐引：汪清县宝泉房地产开发有限公司、江苏长安建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷【（2018）最高法民再235号】
延边中院认为：本案外墙体装饰工程虽属于整体工程的一部分，此前已由宝泉公司组织相关部门进行验收，由于案涉外墙体装饰工程不符合质量验收标准未能通过验收，宝泉公司为了防止损失的扩大，在不影响外墙体装饰工程维修、改建和保障安全的情况下，合理使用已完工程的室内部分，不能由此将外墙体装饰工程纳入宝泉公司已使用的范围，外墙体装饰工程质量与宝泉公司使用室内工程不具有必然的关联性。
最高院再审认为：案涉工程为酒店用房，发生质量争议的系外墙保温工程，即使宝泉公司在协商解决工程质量缺陷的同时进行酒店内部装修，在不影响解决质量问题的前提下，也应属于防止损失扩大的合理行为，不宜据此认定发包人丧失就案涉外墙保温工程质量缺陷主张施工人承担民事责任的权利。
3.发包人明知工程未竣工验收，将房屋交付业主，构成擅自使用
案例荐引：庆阳银陇房地产开发有限公司、浙江中仑建设有限公司建设工程施工合同纠纷【（2017）最高法民终470号】
最高院认为：二审庭审中，银陇公司自认中仑公司承建的12栋商住楼中房产大多已经出售或预交了定金，部分住户已经入住。银陇公司在涉案工程未竣工验收的情况下出售房屋并有住户入住，应视为擅自使用
4.依法进行的竣工验收前试运行，不属于“擅自使用”
案例荐引：尹为森、江西赣东路桥建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷【（2019）赣民申647号】
江西高院认为：案涉工程的公路项目虽已通车使用，但由于公路工程的特殊性，二审根据《公路工程竣（交）工验收办法》第十六条的规定，公路工程进行竣工验收应具备的前提条件之一是通车试运营2年后，认定本案不符合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条规定的情形。
实践中对于何种情形下构成或不构成“擅自使用”存在众多裁判观点，本文仅简要摘选数例。通过归纳裁判观点，虽可总结凝练出基本认定思路，但也存在个案基于公平合理的价值判断下作出的不同裁判结果。发包人应严格规范工程竣工验收，审慎安排工程接收，防范法律风险。
[1]参考文献：《解构与重塑：建设工程合同纠纷审判思维与方法》，周利明著，法律出版社出版。
