环保 | 生态环境损害赔偿责任新变化及特点
2022-08-30 424
2022年4月26日，生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院等十四个中央部门联合发布《生态环境损害赔偿管理规定》后，与其他配套法律法规共同构建了生态环境损害赔偿方面的制度体系。
一、生态环境损害赔偿制度发展历程
2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》成为生态环境损害赔偿制度起点。经过两年探索，于2017年12月发布《生态环境损害赔偿制度改革方案》，在全国推广实施生态环境损害赔偿制度。
2019年6月，最高人民法院发布《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》，作为生态环境损害赔偿制度配套司法解释。2020年8月，生态环境部、司法部、财政部等十一家部门联合发布《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》。在《改革方案》的基础上，再次对制度进行细化。
2021年《民法典》实施后，进一步明确规定生态环境损害赔偿责任，将改革成果上升为国家基本法律。
2022年4月《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《管理规定》）出台，生态环境损害赔偿制度在历经数年探索与实践后，形成以《生态环境损害赔偿制度改革方案》《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》《管理规定》为主，以《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行》《生态环境损害鉴定评估技术指南》为辅的制度体系。
二、生态损害赔偿责任的变化及特征
2022年6月5日，最高人民法院发布的《中国环境司法发展报告（2021）》显示，生态环境损害赔偿诉讼案件增幅迅猛，收案量同比增长131.5%。从典型案例及各地实践成果来看，生态环境损害赔偿责任承担及履行方式等方面呈现出显著变化及特征。
（一）承担责任多重化
针对监管部门对环境违法行为开展行政执法调查或公安机关刑事侦查履职过程中发现应承担生态环境损害赔偿责任的情形，《管理规定》第十条明确规定，赔偿义务人因同一生态环境损害行为需要承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。
从《民法典》将相关条文置于侵权责任编“环境污染和生态破坏责任”一章来看，生态环境损害赔偿责任应属环境侵权民事责任。
《管理规定》第四条也明确，涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，不适用本规定而适用《民法典》等法律有关侵权责任的规定。
因此，造成生态环境损害可能面临同时承担生态环境损害赔偿责任、行政责任、刑事责任以及民事侵权责任的情形。《管理规定》第十一条同时规定，赔偿义务人积极履行生态环境损害赔偿责任的，相关行政机关和司法机关，依法将其作为从轻、减轻或者免予处理的情节。故对于赔偿义务人来说，不同责任的先后承担顺序，直接影响实际承担责任的轻重或有无。
案例荐引：生态环境部印发第二批生态环境损害赔偿磋商十大典型案例之案例五——某公司向安徽省颍上县跨省倾倒危险废物生态环境损害赔偿案
该案是一起典型的跨省倾倒危险废物案件，被评为安徽省 2020 年度行政执法十大事件之一，对跨界倾倒案件的沟通处置、索赔程序与刑事追责的衔接、多样化承担方式等均有借鉴意义。主要采用“先民事后刑事”模式，鼓励赔偿义务人及时修复受损生态环境。以生态环境修复为核心，根据有关讯问笔录、涉案公司提交的情况说明、检测报告数据等证明材料，督促涉案公司在刑事案件审结前，积极开展磋商，达成赔偿协议。生态环境部门在赔偿义务人积极履行赔偿和修复义务后，将赔偿协议等证明材料，抄送检察机关和审判机关，作为司法机关审理相关刑事案件时依法从宽量刑的佐证，达到积极引导赔偿义务人承担生态环境损害赔偿责任的制度效果。
生态环境损害案件具有共性特征，违法企业的行为既违反国家生态环境法规并构成污染环境犯罪、又因污染环境侵害他人合法权益以及环境公益，即具有行政、刑事和民事等多重违法属性。如果刑事诉讼判决在先，那么违法行为人会在得知不利刑罚后果的情况下产生消极履行赔偿义务的心态，从而影响其与政府部门就索赔事项进行积极磋商。该案将生态环境损害赔偿责任的履行作为刑事审判量刑情节，由政府部门将包括磋商协议在内的相关材料抄送司法机关，为刑事判决时对积极履行责任的义务人从宽量刑提供证据材料，同时完成生态环境损害赔偿磋商协议签订及赔偿和修复治理义务的履行。
（二）赔偿范围扩大化
《管理规定》第五条对生态环境损害赔偿范围作出规定，包括：生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；生态环境功能永久性损害造成的损失；生态环境损害调查、鉴定评估等费用；清除污染、修复生态环境费用；防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。
这一规定主要是对《生态环境损害赔偿制度改革方案》相关内容进行修订，修订后与《民法典》第一千二百三十五条规定保持一致，实质上是要求赔偿义务人对环境违法行为直接或者间接产生的费用做到“应赔尽赔”。
案例荐引：生态环境部印发第二批生态环境损害赔偿磋商十大典型案例之案例一——宁夏回族自治区中卫市某公司污染腾格里沙漠生态环境损害赔偿案
该公司违法倾倒造纸产生的黑色粘稠状废物，造成腾格里沙漠内蒙古、宁夏交界区域14个地块的土壤、地下水和植被污染损害。经磋商，宁夏中卫市政府、内蒙古阿拉善盟行政公署与该公司达成赔偿协议。赔偿工作分两个阶段实施：第一阶段，该公司需支付开展污染状况调查及污染清理实施工程的费用 4423 万元；第二阶段，该公司需承担通过开展补偿性恢复、地下水监测、污染地块风险管控、林区管护、生态环境效益评估等工作，并以补偿性恢复荒漠和以林地生态效益抵扣两种方式，赔偿生态资源期间服务功能损失 1.54 亿元的巨额费用。
（三）履行方式多样化
《管理规定》将生态环境损害分为可以修复和无法修复两类。同时第九条第二款首次提出生态环境损害修复的标准，即“应当修复至生态环境受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平”，解决反映较为突出的修复标准不明确问题。此种修复既要对单个环境要素的物理、化学、生物特性的不利改变做出应对，更要注重对被破坏的生态系统稳定、平衡状态的恢复。
生态环境损害赔偿最终目的在于修复受损生态环境，因此对损害赔偿责任的履行方式采取修复为主、货币赔偿为辅的原则。第九条第三款就对于无法修复的，除了规定传统的缴纳赔偿金的方式，还充分吸纳地方开展替代修复的经验，在赔偿义务人符合相关要求的情况下，允许直接开展替代修复。
《管理规定》还鼓励各地根据案件实际情况，统筹考虑社会稳定、群众利益，根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素分类处置，探索分期赔付等多样化责任承担方式。
案例荐引：生态环境部印发第二批生态环境损害赔偿磋商十大典型案例之案例七——北京市丰台区某公司违法排放废水生态环境损害赔偿案
该案是北京市生态环境损害赔偿制度改革启动以来，第一件采取替代修复的赔偿案件。丰台区生态环境局根据实际情况，尝试探索 “提标”改造、改善污水排放管道沿线环境质量等多样化责任承担方式。主要做法之一就是由赔偿义务人出资实施该公司污水外排和污水处理站提升改造工程，使污水达到地表排放标准后进入市政管网，降低了下游花乡污水处理厂处理负荷，实现总量减排。同时，丰台区花乡地区污水管网改造完善使沿途企业的污水也完成了与市政管网的接驳，提升管线沿途环境质量，形成政府与企业共治共赢的局面。典型意义：赔偿义务人所实施的“替代修复”并非典型意义上的替代修复行为。丰台区水务局在发现向黄土岗灌渠排放污水的行为后，应急组织相关单位采取封堵排污口、临时导流和河底淤泥清理等处理措施，事实上已经代为采取避免进一步损害的措施、清理污染物并修复环境，赔偿义务人的修复责任实际上已经转换为修复费用的赔偿责任。因此，该案中赔偿义务人出资建设本该属于政府投资建设的公共设施，可视为是其后续实质上承担相当数量的赔款。此外，该案中，原本用于赔偿的资金直接用于环保投资建设，减少资金流通的中间环节，有助于提高资金利用效率。从另一视角分析，赔偿资金能用于与其业务相关的公共设施建设，也可提高赔偿义务人履行赔偿义务的积极性。
（四）赔偿程序高效化
生态环境损害由于有潜在性等特点，对损害范围、程度的鉴定评估往往成为案件办理的难点和关键。对此，《管理规定》第二十条作出繁简分类的规定：对一般案件，在调查期间可以委托环境损害司法鉴定机构、国务院相关主管部门推荐机构出具鉴定意见、鉴定评估报告；对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，可以采用专家评估的方式，出具专家意见，也可以根据相关法律文书和监测报告等材料综合作出认定。
案例荐引：生态环境部印发第二批生态环境损害赔偿磋商十大典型案例之案例六——湖南省沅江市 3 家公司污染大气生态环境损害赔偿案
该案主要采取简易程序，提高磋商效率。在行政处罚案件办理过程中，同步启动生态环境损害赔偿。针对生态环境损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的实际情况，益阳市生态环境局及时开展调查，采用简易评估认定程序，与赔偿义务人在较短时间内达成赔偿协议并开展修复，实现磋商效率和修复效益的“双赢”。
典型意义：生态环境损害赔偿制度旨在高效推动受损生态环境的恢复，促进权利人充分发挥该项制度的灵活性优势，保证赔偿责任落实到位的同时，取得良好社会效益。该制度的优势在上述案件中具体表现为如下三方面：一是权利人针对三起同区域、同类型大气污染案件，采用“合并处理，统一磋商”的方式，提高义务人达成磋商协议的主动性和案件的整体赔偿效率。二是在鉴定评估方面，尽管该案采用简易评估认定程序，但鉴定评估严格按照国家标准大气污染虚拟治理成本法（GBT 39793.1—2020）执行，参数选择合理，计算过程严谨。三是选择集中替代性修复的损害赔偿方式，提高整体赔偿实效。
赔偿义务人在面对生态环境损害赔偿责任时，应注重责任重合下减免责任情形，准确框定应履行的赔偿范围，并在磋商中主动申请适用简易程序等方式实现磋商高效化，配合监管部门寻求多种履约途径，维护自身合法权益，实现环境效益与经济效益的统一。
