房地产建工 | 以裁判观点视角分析政府审计与工程结算法律问题
2022-06-21 75
为确保国家对建设单位基本建设资金的监督管理，政府投资和以政府投资为主的建设项目需要进行审计监督。但在工程款结算纠纷中，发包方常以案涉工程属于法定审计范围为由，主张必须按照国家审计机关的审计结果进行结算，而实践中政府审计又常出现久拖不审或久审不决等损害承包人利益的情形，导致双方因能否直接将政府审计作为建设工程结算依据而产生争端。因此，明确政府审计在建设工程结算中的适用空间显得尤为重要。
一、政府审计与工程结算之间的关系
（一）政府审计法规
《中华人民共和国审计法》（2021修正）第一条规定：“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法”。第二条第三款规定：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督”。
据此可知，审计是国家对建设单位的一种行政监督，其目的是规范财政资金的使用情况，遏制腐败浪费问题的产生，确保财政支出的真实性、合法性和效益性。审计的对象为国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支。这意味着政府审计行为发生于审计部门与建设单位之间，而工程结算是指发包人与承包人就工程造价等问题进行协商、安排，进而确定最终欠付金额的过程，属于平等民事主体之间的法律关系。
因此，政府审计与工程结算行为系不同法律关系，两者之间并没有必然联系。政府审计仅是一种行政监督，不能直接约束发包人与承包人之间的工程结算行为，但二者又并非毫无关联，政府审计仍有在工程结算中适用的空间。
（二）最高人民法院相关规定
最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》指出：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”。
最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十九条规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”
最高人民法院《2015全国民事审判工作会议纪要》第四十九条规定：“依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。”
判断是否以政府审计结论作为双方结算依据的问题，基本上均遵循了尊重当事人缔约本意的原则。结合司法案例，对不同情形进一步阐述：
（一）当事人未约定以政府审计作为结算依据
2017年6月5日，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会作出的《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》载明：“法工委经过充分调研和征求意见，认为地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”基于此，全国人大常委会法工委向各地方人大常委会印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》：“要求各省、自治区、直辖市人大常委会对所制定或者批准的与审计相关的地方性法规开展自查，对有关条款进行清理纠正。”
2020年新冠疫情发生后，国务院制定的《保障中小企业款项支付条例》第十一条规定：“机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。”
2020年，住建部办公厅发布《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》规定：“加快清理政府部门和国有企业拖欠民营企业账款，建立和完善防范拖欠长效机制，严禁政府和国有投资工程以各种方式要求企业带资承包，建设单位要按照合同约定按时足额支付工程款，避免形成新的拖欠。规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。”
上述文件对政府审计问题反映出了共同的政策趋向，即限制行政行为对私法领域的干预，政府审计作为工程结算依据需以当事人就此方式达成明确合议为前提。
案例荐引
最高院认为，双方在《施工合同二》补充条款中就工程结算约定的是双方结算，并未约定要以审计部门的审计结论作为结算依据。格诺投资公司以补充条款中“按以上计价定额、计价办法以及云南省的有关文件规定结算出来的工程结算总造价下浮3%作为甲、乙双方建设工程最终结算价”的约定，主张根据云南省政府文件规定，工程结算必须经政府部门审计，工程款要待政府部门审计结论确定后才能支付的观点没有依据。虽然格诺投资公司与园区管委会之间的《投资合同》约定由镇雄县财政局、审计局和协商指定的造价咨询机构对决算报告提出审核意见，但中国华西公司、华西安装公司非《投资合同》签订主体，《投资合同》不能约束中国华西公司、华西安装公司与格诺投资公司之间的施工合同关系。【（2019）最高法民终385号】
（二）当事人明确约定以政府审计作为结算依据
当事人双方自愿约定以政府审计确定工程价款系意思自治的结果，法院不应予以干涉，但这不意味着只要约定以政府审计作为结算依据，其他结算方式就再无适用的空间。
1.审计机关无正当理由久拖不审或久审不决
在此情况下，若强制遵循以政府审计作为结算依据，将造成承包人迟迟无法获取工程价款的不公平结果。因此，若承包人能够提供证据证明审计机构存在无正当理由久拖不审或久审不决的情形，法院一般会基于公平原则，准许当事人以司法鉴定等方式替代政府审计。
案例荐引一
最高法认为，紫都公司与业达公司在《道路工程施工承包合同》中约定工程结算按现行长沙市政定额标准计取，工程最终造价及支付以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据。虽然紫都公司主张工程造价应以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据，但在上述道路工程已使用近两年的情况下，紫都公司尚未向相关财政、审计部门提交工程建设资料，启动财政、审计部门审计。在本案审理过程中也无法提供审计结果，故一审法院根据业达公司的申请，依法委托湖南日升工程咨询有限公司对业达公司完成的工程进行造价鉴定，该鉴定机构作出湘日（2016基）鉴字111号《工程造价鉴定报告》，该鉴定报告可以作为认定涉案工程造价的依据。【（2019）最高法民再56号案】
案例荐引二
最高院认为，在中海北方于2016年5月将全部工程结算资料交唐山三岛进行审计后，由于工程资料不全等原因，审计机构长期未能出具正式审计结论。若是根据唐山三岛关于支付款项必须严格按照合同约定以审计结论形成后才能确定时间节点的主张，在本案审计结论长期无法形成的特殊情况下，对中海北方明显不公。据此，原审判决唐山三岛二十日内向中海北方支付尚欠工程款并无不当。【(2020)最高法民申1122号】
2.审计机关的审计意见具有不真实、不客观的情形
《全国民事审判工作会议纪要（2015年）》第四十九条：“合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”
该纪要表明，即使双方当事人约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，法院也不应当直接采用审计意见，而是应对其真实性、合法性、合理性进行审查，当出现审计意见不真实、不客观情形时，应准许当事人采取其他方式纠正审计意见，维护自己的合法权益。
最高院认为，人民法院审理工程价款结算纠纷案件中，如果当事人明确约定“竣工结算以审计部门评审结果为准”，则应尊重当事人的意思自由，按照约定处理；这并不影响人民法院对审计机构出具报告的合法性、合理性负有审查义务及权力，实践中不宜不经审查就直接予以采纳。如经审查，确有证据证明审计意见（或结论）存在明显不真实、不客观、不合理之处，该审计意见则不应作为认定案涉工程价款结算的依据。该观点亦可见于《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条关于“承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定”的内容。【（2021）最高法民申1739号】
3.审计机关明确表示无法实施审计，合同约定无法履行
案例荐引
最高院认为，本案再审审查的焦点问题是：金昌市基本建设工程预决算审核管理中心做出的（2009）33号《建设项目投资评审结论》能否作为结算依据。根据一审查明的事实，万象公司与金昌市体育局合同约定工程价款最终以财政审计决算价格为准。2009年11月25日，经金昌市基本建设工程预决算审核管理中心审核，审定工程造价为1872967元，另有489266元未予计算。按双方合同约定，涉案工程应以财政审计作为造价结算的依据。虽然之后双方又达成补充协议，约定由金昌市审计局对该涉案工程重新审计决算，但金昌市审计局明确表示涉案工程已无法就当时施工现场实际情况实施审计并出具正式竣工决算审计报告。故双方关于补充协议约定的根据审计部门审计结论确定工程价款的约定在事实上已无法履行。金昌市财政局基本建设工程预决算审核管理中心在审核涉案工程项目时，已经根据双方的施工合同、工程预决算报告、工程签证单，对完成的工程进行实测后作出投资评审结论。万象公司原审提交的证据不能确认具体工程价款，万象公司在庭审中亦未提出对涉案工程进行鉴定，二审判决参照金昌市基本建设工程预决算审核管理中心做出的（2009）33号《建设项目投资评审结论》，进而认定结算工程款。万象公司无充分证据推翻该认定。故万象公司该项再审申请理由不能成立。
