公司商事｜串通投标罪的认定与实务研究——以刑事规制与企业合规为双重视角

招投标制度作为市场经济配置资源的重要机制，其公平性直接关系到市场秩序的稳定与营商环境的优劣。然而，串通投标行为的蔓延却不断侵蚀着这一制度的根基，从工程建设到物资采购，从城市开发到农村经营，围标串标现象已形成专业化、链条化的犯罪态势。近年来，国家层面掀起招投标领域反腐风暴，多省市也密集发布公告，将招投标违法违规问题线索的征集范围扩大到2012年，一场“倒查十三年”的行动正在全面展开。本文结合最高人民法院最新答疑意见，系统解析串通投标罪的认定标准、疑难问题及企业合规路径，为市场主体提供法律帮助。

（一）国家层面：从行业治理到刑事严惩的制度演进

串通投标行为并非新生事物，但其危害性随着市场经济的发展愈发凸显。早期对该行为的规制主要停留在行政责任层面，《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等法律法规虽明确禁止串通投标，但处罚力度多以罚款、没收违法所得为主，难以形成有效震慑。随着串通投标行为向工程建设、公共采购等关键领域渗透，逐渐出现犯罪主体多元化、手段隐蔽化、链条组织化的新特点，不仅扰乱市场竞争秩序，更滋生腐败空间，损害国家与集体利益。针对这一态势，国家层面开启了从行业治理到刑事严惩的规制升级。2022年，最高人民检察院、公安部修订《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》（以下简称《标准二》），明确了串通投标罪的立案追诉具体情形；2025年5月，最高人民法院与国家发展改革委联合发布6件串通投标及其关联犯罪典型案例，覆盖工程建设、物资采购、土地承包等多个领域，明确了“全领域覆盖、全链条打击”的司法导向，通过统一裁判尺度为司法实践提供指引。

（二）地方实践：全国多地公开征集线索，彻底整治市场沉疴

根据公开信息，江西、云南、贵州、湖南、黑龙江、内蒙古、江苏等十余省份已启动招投标围串标倒查13年的相关工作，各地整治行动逐步升级，跨时空、大跨度地公开征集近13年来的问题线索。以内蒙古为例，内蒙古自治区财政厅在2025年11月发布了《关于预防和整治政府采购领域供应商围标串标违法违规行为的通知》，从行为认定、源头防控、责任落实三方面构建全链条监管体系，坚决打击此类违法违规行为，进一步规范市场秩序。

（一）法律渊源与核心规定

串通投标罪的法律规制体系以《中华人民共和国刑法》为核心，辅之以司法解释、行政法规及部门规章，形成了多层次的规范架构。其中，《中华人民共和国刑法》第二百二十三条是该罪的基础性规定，明确了两种行为模式：一是投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的；二是投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的。

为解决司法实践中的适用难题，相关司法解释与规范性文件对该罪的认定标准进行了细化。《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第六十八条明确了串通投标罪的立案追诉标准。最高人民法院《关于办理串通投标刑事案件适用法律若干问题的答疑意见》（以下简称《答疑意见》）则针对司法实践中的疑难问题，如“串通投标罪的犯罪主体范围”“情节严重的认定”“数罪并罚的处理”等问题作出进一步解答，为统一裁判尺度提供了重要依据。

需要注意的是，串通投标罪的认定需结合《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等行政法律法规的规定，形成行政违法与刑事犯罪的阶梯式评价。例如，《中华人民共和国招标投标法》第五十三条规定了串通投标的行政责任，包括中标无效、罚款、没收违法所得等，当该行为达到“情节严重”标准时，即转化为刑事犯罪，体现了行政法与刑法的衔接与互补。

（二）犯罪构成要件的司法认定

根据刑法理论与司法实践，串通投标罪的构成要件需从客体、客观方面、主体、主观方面四个维度进行精准把握，缺一不可。

1. 犯罪客体：复杂客体的双重属性

串通投标罪侵犯的是复杂客体，既包括国家对招投标市场的管理秩序，也包括招标人、其他投标人或国家、集体、公民的合法利益。其中，国家对招投标市场的管理秩序是主要客体，这一秩序体现为招投标活动应当遵循的公开、公平、公正和诚实信用原则。当串通投标行为破坏这一原则时，即侵犯了国家的市场管理秩序；同时，该行为必然导致招标方利益受损（如采购成本增加）、其他投标方公平竞争权被剥夺，或国家、集体财产遭受损失，从而侵犯了次要客体。

2. 客观方面：两种行为模式的具体认定

客观方面是串通投标罪认定的核心，根据《中华人民共和国刑法》规定可分为两种行为模式，其具体表现形式在司法实践中呈现多样化特点。第一种行为模式为“投标人相互串通投标报价”，即投标人之间通过合意形成的排除、限制竞争的行为。第二种行为模式为“投标人与招标人串通投标”，即招标人与特定投标人内外勾结，为该投标人中标创造条件。

无论何种行为模式，都需满足“情节严重”的要件才能构成犯罪。根据立案追诉标准及司法实践，“情节严重”通常从以下维度判断：一是经济损失维度，如造成直接经济损失五十万元以上；二是违法所得维度，如违法所得二十万元以上；三是项目规模维度，如中标项目金额四百万元以上。

3. 犯罪主体：多元主体的范围界定

串通投标罪的主体为一般主体，包括自然人和单位，在司法实践中呈现出多元主体共同犯罪的特点。根据《答疑意见》，该罪的犯罪主体不仅包括投标人、招标人，还包括招标代理机构、评标专家等相关责任主体。

4. 主观方面：故意心态的司法认定

串通投标罪的主观方面为故意，且通常具有谋取非法利益的目的。即行为人明知其串通投标行为会破坏招投标市场秩序、损害他人合法利益，仍积极追求或放任该结果的发生。司法实践中，对主观故意的认定需结合行为人的客观行为进行推定，例如：投标人之间存在多次沟通协商的记录；招标参数明显倾向特定投标人；行为人明知他人围标仍提供资质证明；中标后向其他投标人支付“补偿款”“陪标费”等。

需要注意的是，过失不构成该罪。例如，投标人因过失导致投标报价与其他投标人雷同，或招标人因工作失误泄露招标信息，若行为人不存在共同故意，则不能认定为犯罪。此外，是否具有非法获利目的不影响犯罪成立，但可作为量刑情节考量，例如为保障企业生存而参与轻微串通投标的，与以牟利为目的多次串通投标的，在量刑时应有所区别。

（三）量刑标准与处罚原则

根据《中华人民共和国刑法》第二百二十三条规定，串通投标罪构成犯罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。而在司法实践中，量刑时需充分体现宽严相济的刑事政策，结合犯罪情节、主观恶性、社会危害程度等因素综合考量。《答疑意见》明确，在量刑时应重点关注以下情节：一是犯罪数额，包括中标金额、违法所得、直接经济损失等；二是犯罪情节，如是否多次串通投标、是否涉及重大民生项目、是否造成恶劣社会影响等；三是认罪悔罪态度，如是否自动投案、如实供述、退赃退赔、自愿认罪认罚等；四是是否存在从犯、初犯、偶犯等法定或酌定从宽情节。

随着招投标活动的专业化、复杂化，串通投标罪的司法认定面临诸多疑难问题，如新型行为的定性、犯罪主体的边界、情节严重的判断等。最高人民法院《答疑意见》结合司法实践，对这些问题作出了针对性回应，为统一裁判尺度提供了重要依据。本节结合《答疑意见》对司法实践中的核心疑难问题进行简要分析。

（一）新型串通投标行为的定性问题

1. “量身定做”招标参数的行为定性

实践中，招标人常以“提高项目质量”为由，在招标文件中设置倾向性参数，如指定品牌、限定特殊技术指标等，实则为特定投标人“量身定制”。《答疑意见》指出，该行为若达到“情节严重”标准，应认定为招标人与投标人串通投标。笔者认为在认定时需区分合理要求与串通行为：若招标文件中的参数具有正当技术依据，且未排除潜在投标人，则属于正常招标行为；若参数设置无合理依据，且直接指向特定投标人，导致其他投标人无法参与竞争，则构成串通。

2. 挂靠投标与串通投标的界限区分

挂靠投标是招投标领域的常见现象，即不具备资质的企业或个人借用他人资质参与投标。实践中，挂靠人与被挂靠人常形成利益共同体，共同实施串通投标行为，二者的界限易混淆。《答疑意见》明确，挂靠其他单位或者盗用其他单位名义参加投标的构成犯罪。所以，在认定时需重点审查是否存在串通合意与串通行为，如挂靠人是否与其他投标人协商报价、被挂靠人是否协助提供虚假材料等。

（二）犯罪主体的边界认定问题

串通投标罪的主体范围在司法实践中存在争议，《答疑意见》对招标代理机构、评标专家等特殊主体的地位作出了明确界定：

1. 招标代理机构的主体资格

招标代理机构作为招投标活动的中介组织，其协助串通投标的行为是否构成犯罪存在争议。招标代理机构若与招标人或投标人串通，实施泄露招标信息、修改投标文件、操控评标等行为，情节严重的，应认定为串通投标罪的共犯。

2. 评标专家的刑事责任认定

评标专家在招投标活动中具有关键作用，其操控评分的行为如何定性是实践中的难点。笔者认为，评标专家若接受贿赂或迫于压力，按照招标人或投标人的要求故意违背公平原则打分，帮助特定投标人中标，情节严重的，应以串通投标罪共犯论处；若评标专家同时收受贿赂，数额较大的，应同时构成受贿罪，依法数罪并罚。

（三）“情节严重”的司法认定标准问题

“情节严重”是串通投标罪的构成要件之一，但其认定标准在实践中存在弹性。《答疑意见》结合立案追诉标准与司法实践，明确了“情节严重”的综合判断标准。该标准主要以数额为核心，包括：中标项目金额在四百万元以上；违法所得数额在二十万元以上；造成招标人直接经济损失在五十万元以上；采取威胁、欺骗等非法手段串通投标的；二年内因串通投标，受过二次以上行政处罚，又串通投标的。需要注意的是，《答疑意见》指出，各级人民法院在参照适用《标准二》的过程中，如认为《标准二》的有关规定不能适应案件审理需要的，要结合案件具体情况和本地实际，依法审慎稳妥处理好案件的法律适用和政策把握，争取更好的社会效果。据此，《标准二》第六十八条关于串通投标罪立案追诉标准的规定可以用于审判实践中认定串通投标罪“情节严重”的参考，但亦须根据案件具体情况妥当作出处理，确保案件审理的效果，比如考量犯罪行为的社会危害性，包括：串通投标涉及国家重点项目、民生工程、生态环保项目等；造成恶劣社会影响或群体性事件；导致项目质量不合格，引发安全事故；串通投标行为引发连锁反应，破坏区域市场秩序等。

（四）关联犯罪的处理问题

串通投标罪多与行贿、受贿等犯罪交织，如何准确界定数罪并罚标准是实践中的难点。《答疑意见》明确了处理原则：即部分行为人为实施串通投标犯罪或者在实施串通投标犯罪的过程中，另实施了行贿、受贿或者侵犯公民个人信息等犯罪行为，应当数罪并罚。

在招投标领域严打态势下，企业面临的刑事风险日益凸显。从司法实践来看，不仅参与串通投标的企业会被追究刑事责任，其法定代表人、主要负责人、直接责任人员也可能承担刑责。因此，构建完善的招投标合规体系，是企业防范刑事风险的关键。笔者结合现行行业规范，从风险识别、制度建设、流程管控等维度，简要介绍一下企业招投标合规的观点。

（一）企业招投标刑事风险的识别与评估

风险防控的前提是精准识别风险。企业应建立招投标风险识别机制，结合自身业务特点，重点排查以下风险点：

1. 主体层面风险

包括借用或出借资质参与投标、与无资质企业合作投标、以关联公司名义围标陪标等。此类行为不仅可能构成串通投标罪，还可能因资质问题导致合同无效，引发民事纠纷。例如，某建筑企业将资质出借给他人用于围标，最终因串通投标罪被追究刑事责任，企业被判处高额罚金，法定代表人获刑。

2. 行为层面风险

包括与其他投标人协商报价、向招标人或评标专家行贿、接受招标代理机构协助串通、投标文件弄虚作假等。此外，企业员工私下实施的串通行为，若构成“单位意志”，企业仍需承担责任。例如，某企业投标负责人为中标，私下与其他投标人协商报价，企业因未尽到管理义务，被认定为单位犯罪。

3. 流程层面风险

包括招投标决策不透明、投标文件制作缺乏内控、合同签订与履行偏离投标承诺、投标保证金管理不规范等。例如，某企业投标保证金由个人账户收取，最终因资金流向异常被认定为串通投标的证据。

企业应建立常态化风险评估机制，结合行业特点、项目类型、监管政策等因素，定期开展风险排查。可采用风险矩阵法，从“发生概率”和“危害程度”两个维度对风险进行分级，重点防控高概率、高危害的风险点。

（二）招投标合规体系的制度构建

完善的制度是合规管理的基础。企业应结合自身规模与业务需求，构建“决策－执行－监督”三位一体的招投标合规制度体系：

1. 建立招投标决策合规制度

明确招投标项目的决策权限与流程，建立集体决策机制，避免个人擅自决定投标策略。制度应规定：重大项目投标需经董事会或管理层集体审议；投标报价、合作方选择等关键事项需形成书面记录；禁止任何部门或个人擅自与招标人、其他投标人进行私下沟通。

2. 制定投标行为规范制度

明确投标过程中的禁止性行为，包括禁止串通报价、禁止行贿、禁止弄虚作假等，并细化责任追究机制。制度应规定：投标文件需经法务、财务等多部门审核；投标报价需基于成本核算，禁止无正当理由的低价投标或高价投标；禁止以支付“陪标费”“补偿款”等方式阻止他人投标。

3. 完善招投标监督考核制度

建立独立的合规监督部门，负责对招投标活动进行全程监督。监督内容包括：招标信息发布的合规性、投标文件的真实性、评标过程的公正性等。

（三）招投标全流程的合规管控

合规风险贯穿招投标全流程，企业应从招标、投标、评标、合同履行等环节进行全链条管控：

1. 招标环节的合规管控

若企业作为招标人，应确保招标过程的公开透明。重点管控：招标文件的合法性，避免设置倾向性参数；招标信息的发布渠道，确保在法定平台公开招标信息；标底的保密管理，建立标底编制与保管的分离机制；评标专家的选择，从法定专家库中随机抽取，避免指定专家。

2. 投标环节的合规管控

作为投标人，应重点管控投标文件制作与提交环节。建立投标文件审核流程，由业务部门、法务部门、财务部门共同审核，确保投标文件真实、合法；规范投标保证金的缴纳与退还，通过企业对公账户进行资金往来，并保留完整凭证；避免与其他投标人的投标文件出现雷同，包括格式、内容、报价等方面。

3. 评标与中标环节的合规管控

评标过程中，禁止企业与评标专家进行私下接触或行贿；中标后，应及时与招标人签订书面合同，确保合同内容与投标文件一致；禁止中标后擅自转包、违法分包，如需分包须经招标人同意且分包给具备资质的企业。

4. 合同履行环节的合规管控

中标后，企业应严格按照合同约定履行义务，避免因偷工减料、拖延工期等问题引发纠纷；建立合同履行跟踪机制，定期向管理层汇报履行情况；保留合同履行过程中的全部凭证，如验收报告、付款凭证等，以备监管检查。

结语：串通投标罪的规制不仅是法律问题，更是关乎营商环境与社会公平的重大课题，从国家层面的“全链条打击到”各省市“倒查到底”，招投标领域的刑事规制力度不断升级，这既为企业划定了行为红线，也为司法实践提供了明确指引。对于企业而言，在严打态势下，唯有构建完善的招投标合规体系，才能有效防范刑事风险。对于司法机关而言，应准确把握串通投标罪的认定标准，区分行政违法与刑事犯罪的界限，既依法严惩犯罪，又保障企业的合法权益，实现法律效果与社会效果的统一。