环保 | 环境保护按日连续处罚制度
2022-03-08 377
2014年12月19日环境保护部以“部令第28号”的形式发布《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（以下简称《办法》）。《办法》共四章二十二条，围绕《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）第五十九条按日连续处罚非法排放污染物且拒不改正的规定，明确实施按日连续处罚的依据、原则、范围、程序和计罚方式，以及与其他环境保护制度的适用关系，加重了对环境违法行为的处罚力度。
一、制定背景
在2015年《环保法》修订实施前，环保违法行为处罚额度小于企业防止污染成本及违法收益，“违法成本低，守法成本高”的现象一直存在，这使得企业宁愿选择承担相对轻微的法律责任，也不愿意采取整改防污措施，履行防治污染的法定义务。为解决这一问题，《环保法》修订增加了按日连续处罚制度，即按照违法排污行为拒不改正的天数累计计算处罚额度，违法时间越长，罚款数额越高，从而实现过罚相当，达到督促违法行为及时改正的目的。基于加强环境保护工作的迫切需要，环境保护部出台《办法》，使这一全新制度尽快得以具体适用。
二、适用范围 依据《办法》第二条规定：“县级以上环境保护主管部门对企业事业单位和其他生产经营者（以下称排污者）实施按日连续处罚的，适用本办法。”即按日连续处罚仅适用于“企业事业单位和其他生产经营者”，而不适用于生活排污行为。 三、适用条件 （一）依据《办法》第五条规定，需同时满足以下条件才可适用按日连续处罚： 1.排污者实施违法排放污染物行为。有以下情形之一即为实施违法排放污染物行为： （1）超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的； （2）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的； （3）排放法律、法规规定禁止排放的污染物的； （4）违法倾倒危险废物的； （5）其他违法排放污染物行为。 2.受到罚款处罚。 3.经环保部门责令改正而拒不改正的。有以下情形之一即为拒不改正： （1）责令改正违法行为决定书送达后,环境保护主管部门复查发现仍在继续违法排放污染物的； （2）拒绝、阻挠环境保护主管部门实施复查的。 （二）依据《办法》第六条规定,地方性法规可以根据环境保护的实际需要, 增加按日连续处罚的违法行为的种类。 四、实施程序 环境保护主管部门实施按日连续处罚应当符合法律规定的行政处罚程序，且应当依法向社会公开行政处罚决定和责令改正违法行为决定等相关信息。具体程序如下： 关键环节： 1.关于送达责令改正违法行为决定书：认定排污者违法排放污染物后，送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物。 2.关于复查：送达责令改正违法行为决定书30日内，以暗查方式组织对排污者违法排放污染物行为的改正情况实施复查。 五、计罚方式 （一）处罚日数 1.起算日：责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起； 2.截止日：至环境保护主管部门复查发现违法排放污染物行为之日止；再次复查拒不改正的，计罚日数累计执行。 3.重新计算日数：再次复查时违法排放污染物行为已经改正，环境保护主管部门在之后的检查中又发现排污者有本办法第五条规定的情形的，应当重新作出处罚决定，按日连续处罚的计罚周期重新起算。 （二）处罚次数：按日连续处罚次数不受限制。 （三）处罚金额： 1.每日的罚款数额：为原处罚决定书确定的罚款数额； 2.按日连续处罚的罚款数额：原处罚决定书确定的罚款数额×计罚日数。 （四）处罚方式： 1.可与其他相关环保制度并用。依据《办法》第二十条，环境保护主管部门针对违法排放污染物行为实施按日连续处罚的，可以同时适用责令排污者限制生产、停产整治或者查封、扣押等措施； 2.如有其他处罚措施使排污者停止违法排污行为的，不再实施按日连续处罚； 3.应坚持教育与处罚相结合的原则，引导和督促排污者及时改正环境违法行为。 六、执行常见问题 1.以逃避监管的方式排放污染物的认定。 《办法》第五条第二项涉及以逃避监管的方式排放污染物，逃避监管的方式既包括通过暗管、渗井、渗坑、灌注等方式排污或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施，也包括其他未对污染物进行有效处理、逃避监管排入外环境，如将未经有效治理的污水通过“明管”排入外环境、将工业固体废物擅自倾倒在厂区外环境等。其中不正常运行防治污染设施又包含多种情形，如将污染物不经处理设施直接排放、将污染物从处理设施的中间工序引出直接排放等（参考原国家环保总局环发〔2003〕177号文件）。 对于以逃避监管的方式排放水污染物的认定，可参考环境保护部环函〔2008〕308号文件对《水污染防治法》第二十二条第二款“禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放污染物”的有关解释。 2.原处罚决定对按日连续处罚决定作出时间的限制。 环境保护主管部门检查发现排污者违法排放污染物，应当进行调查取证，就检查当日的违法行为，依法做出一个独立的行政处罚决定。排污者拒不改正违法排污行为，环保部门依法实施按日连续处罚的，按日连续处罚的处罚决定书应当在原处罚决定书之后发出，但按日连续处罚告知书不受原处罚决定作出时间的限制，即按日连续处罚告知书可以先于原处罚决定书发出。被处罚单位对原处罚决定提起复议或者诉讼的，按日连续处罚不停止实施，即按日连续处罚决定可以在复议、诉讼结束之前作出。 3.排污者对责令改正决定提起复议或者诉讼的处理。 《办法》第九条规定排污者对责令改正违法行为决定书可以提起复议或诉讼。排污者提起复议或诉讼的，不影响环保部门对排污者违法行为的改正情况实施复查，但环保部门复查发现排污者未停止违法排污行为的，应当在复议、诉讼结束之后，再决定是否作出按日连续处罚决定。 4.多次复查仍拒不改正情形下的计罚日数的累计执行。 《办法》第十七条规定再次复查仍拒不改正的，计罚日数累计执行。累计执行是指将责令改正决定书送达之日的次日起至最后一次复查发现排污者拒不改正违法排污行为之日止的日数之和作为计罚日数。若环保部门复查时发现违法排放污染物行为已经改正，不启动按日连续处罚；若在之后的检查中又发现排污者有《办法》第五条规定的情形的，应当重新作出处罚决定，按日连续处罚的计罚周期重新起算。
七、司法判例 河北中凯建设工程有限公司与天津市蓟州区生态环境局等行政纠纷案 （一）基本案情 河北中凯公司承建的项目选址于蓟州区。2018年9月18日，蓟州区生态局到项目工地现场检查时发现工地正在进行浇注施工，施工作业前3日未向所在地环境保护行政主管部门提出夜间进行产生噪声污染的施工作业申请。同时，通过对工地进行噪声监测，监测结果超过了《建筑施工场界环境噪声排放标准》标准。蓟州区生态局向河北中凯公司送达了《责改决定书》。 9月30日，蓟州区生态局向河北中凯公司作出津蓟环事告字《天津市蓟州区环境保护局行政处罚事先告知书》，告知上诉人处罚认定的违法事实、处罚依据及拟罚款人民币三万元的处罚结果、享有相关陈述申辩的权利。10月9日，蓟州区生态局对上述环境违法行为作《处罚决定书》，决定罚款人民币三万元。12月13日，蓟州区生态局作出《按日连续处罚决定书》，决定对河北中凯公司自2018年9月20日起至2018年10月4日止实施按日连续处罚，罚款人民币四十五万元。中凯公司不服向蓟州区政府提出行政复议，蓟州区政府维持蓟州区生态局处罚决定。中凯公司后向法院提起行政诉讼。 （二）裁判要旨 《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第六条规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理。蓟州区生态局作为辖区内的环境保护主管部门，具有对辖区内的环境保护工作实施监管的行政职权，其对辖区内的环境违法行为进行查处，是应尽的法定职责。蓟州区政府作为蓟州区生态局的上一级行政主管部门，就河北中凯公司对蓟州区生态局具体行政行为申请复议进行审理，符合法律规定。本案中，中凯公司对自己实施了噪声污染的违法事实不持异议，对蓟州区生态局《行政处罚决定书》亦无异议，并已缴纳了三万元罚款，但认为蓟州区生态局在实施按日连续处罚过程中无法可依、执法程序倒置、执法程序缺失。关于中凯公司提出的按日连续处罚无法可依的主张，依据《中华人民共和国环境保护法》第五十九条规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条规定，排污者有下列行为之一，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出罚款处罚决定的环境保护主管部门可以实施按日连续处罚：（三）排放法律、法规规定禁止排放的污染物的。本案中，中凯公司承建的项目工地在夜间施工时产生噪音污染，属于法律禁止的污染物，对此行为中凯公司不持异议，蓟州区生态局作为主管部门对其进行按日连续处罚具有法律依据。关于河北中凯公司提出的蓟州区生态局在实施按日连续处罚过程执法程序倒置、执法程序缺失的主张，按照《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》的规定，实行按日连续处罚的执法顺序应为：环境保护主管部门检查发现排污者违法排放污染物的，应当进行调查取证，并依法作出行政处罚决定；需要通过环境监测认定违法排放污染物的，环境监测机构应当按照监测技术规范要求进行监测，环境保护主管部门应当在取得环境监测报告后三个工作日内向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为；环境保护主管部门应当在送达责令改正违法行为决定书之日起三十日内，以暗查方式组织对排污者违法排放污染物行为的改正情况实施复查；环境保护主管部门复查时发现排污者拒不改正违法排放污染物行为的，可以对其实施按日连续处罚。按日连续处罚决定应当在前述的行政处罚决定之后作出。 本案中，蓟州区生态局在2018年9月18日的现场检查中发现河北中凯公司存在噪声超标的违法事由；经过专业检测后，蓟州区生态局于9月19日向河北中凯公司送达了《责令改正违法行为决定书》，决定书中明确告知中凯公司该局将在30日内对河北中凯公司改正违法行为的情况进行复查，若拒不改正违法行为将按照法律规定对河北中凯公司实施按日连续处罚；后蓟州区生态局对河北中凯公司进行复查，在复查中发现河北中凯公司仍存在噪声超标的违法事由。针对河北中凯公司的违法事由，蓟州区生态局于作出《处罚决定书》，对河北中凯公司罚款人民币三万元。针对复查结果，蓟州区生态局于当日向中凯公司出具《责令改正违法行为决定书》，并决定自2018年9月19日的《责改决定书》出具的次日起即9月20日至复查之日即10月4日为期间，按照原处罚决定三万元的标准，对中凯公司的违法行为实施按日连续处罚，共计四十五万元。《按日连续处罚决定书》于12月13日作出，晚于《处罚决定书》。结合上述情况，法院认为蓟州区生态局做出的被诉《按日连续处罚决定书》履行了法定程序，执法程序并无不当及缺失。蓟州区政府维持蓟州区生态局对中凯公司作出的行政处罚，程序合法，亦无不当。综上，蓟州区生态局的被诉行政处罚决定，基本事实清楚，基本证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，故对中凯公司的诉讼请求不予支持。判决驳回河北中凯公司的全部诉讼请求。
