政府与公共服务｜集体土地征收补偿制度及协议效力分析
2022-05-10 94
本文从征地主体、征地流程、补偿标准和征地补偿协议效力四个方面，解析农村征地关键问题。
一、征地过程参与主体
（一）征地审批主体
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“征收下列土地的，由国务院批准：
（一）永久基本农田；
（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”
因此，国务院和省、自治区、直辖市人民政府是有权作出批准征收土地文件的主体，而且相应的征地批准机关和批准文号等重要征收信息可以在“中华人民共和国自然资源部”网站进行查询。
（二）发布征地公告并组织实施主体
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”发布征收土地公告、安置补偿方案公告，组织实施具体土地征收工作的主体，应为县级以上人民政府及土地行政主管部门。
依据上述法律规定，各省市对土地征收工作的责任主体也相应作出明确规定，例如：
《内蒙古自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（2012修正）第二十七“……为实施城市规划占用土地的，由旗县级以上人民政府统一征收土地，统一按项目供地，统一办理农用地转用报批手续。”
《上海市实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（2018修正）第三十一条：“ 按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的规定征收农民集体所有的土地的，应当由区人民政府在被征地所在的乡（镇）、村予以公告。公告期不少于十日。……
征地补偿、安置方案经区人民政府批准后，由区土地管理部门、劳动和社会保障部门分别组织实施。”
（三）乡政府、街道办的职能
乡政府、街道办并非法律法规规定的征地具体实施主体。部分地区政府文件明确规定，乡政府、街道办在县级以上人民政府统一组织实施征收过程中发挥辅助性职能作用。例如《重庆市集体土地征收补偿安置办法》第四条第三款规定：“乡镇人民政府（街道办事处）应当按照区县（自治县）人民政府的要求，做好辖区内集体土地征收补偿安置的相关工作。”
而有些地区政府文件规定，县级以上人民政府及市自然资源部门可以授权或者委托乡镇政府、街道办具体参与征地实施组织工作。例如《中山市集体土地征收实施办法》第五条规定：“镇政府、区办事处、区管委会（以下简称镇区政府）负责市土地储备计划以外的土地征收实施具体工作，按照市政府审定的征收土地年度计划，做好征地前期及征地批后实施的相关工作，并协助做好纳入储备计划土地的征地实施工作。”又如《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第三条第三款规定：“乡镇人民政府（街道办事处）为征收土地具体实施单位，负责辖区内征收土地项目的现状调查、风险评估、补偿协商、补偿登记、协议签订等土地征收具体工作。”
综上，乡政府和街道办具体在征地工作中承担何种角色，要结合当地政府征地文件及征地具体情况来分析，不可一概而论。
二、征地具体流程
三、征地补偿费用计算标准
农村集体土地征收的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗补偿等费用，另外还包括补偿征地农民的社会保障费用。以上费用的补偿标准在上述流程的第三个环节，即市、县人民政府土地行政主管部门拟订的征地补偿安置方案中具体公布。
《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第三款规定：“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。”
第四款规定：“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”
第五款规定：“县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。”
由此，征地补偿费用的计算标准和方法无统一明确标准，各地实践中计算标准也是随着经济形势及当地情况在不断更新变化，也存在地区实务操作层面的差异性。
四、征地补偿协议的效力
（一）征收土地是否完成征收审批程序
未经国务院和省、自治区、直辖市人民政府作出批准征收土地文件就进行征地并签订征地协议的，征收行为违法，但是并不必然导致《征地补偿协议》无效。
《征地补偿协议》是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，兼具行政性和合同性，属于行政协议，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，且应依据《中华人民共和国民法典》合同编的相关规定审查行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。因此，集体土地征收尚未获得相关部门批准的情形下，并不必然导致涉案房屋补偿协议无效。
法条链接：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条 ：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。
人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。
行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”
案例荐引：法院认为，对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。本案被诉《村民房屋补偿协议》系双方自愿签订，其本身的内容并不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。【（2020）最高法行申9619号】
（二）征地补偿协议中征收主体是否合法
根据《土地管理法》规定，征地补偿协议一般由市、县人民政府土地行政主管部门或者其授权、委托部门作为主体与被征收人签订。若与被征收人签订协议的相对方是市、县人民政府土地行政主管部门或者其授权、委托的相关部门，那么所签的补偿协议应为有效。反之，若签订主体既不是法律规定组织征收主体，亦非接受委托的授权主体，则协议无效。
案例荐引：法院认为，本案中上诉人苏演凤与被上诉人二铺村村委会之间签订了一份《征收协议》，但由于被上诉人二铺村村委会未取得相关部门的征收授权，不符合我国《土地管理法》第四十条关于征收主体资格的相关规定。由此上诉人主张双方签订的《征收协议》应属无效。【（2018）黔01民终7399号】
（三）征地补偿协议内容是否明显“重大不合理”
土地房屋征收补偿协议中应明确签订协议的合法依据、征收及征收补偿依据。在协议内容方面，除应明确被征房屋的基本情况（位置、性质、所有权人、相关权证、面积等）、补偿金额（房屋、装修、家具及附属物）搬迁费、安置费等及其支付方式、房屋搬迁或拆除时间、违约责任、争议解决等主要条款外，若是采用产权调换方式的，还要明确安置房屋的具体情况。此外，《土地管理法》要求征地机关依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗补偿等费用，并安排被征地农民的社会保障费用。如征地机关未按照当地县级以上人民政府或其土地行政主管部门征地统一确定的补偿标准签订征地协议，且补偿费用明显过高或者过低时，应视为征地协议约定条款严重突破安置补偿政策，协议内容明显不合理，损害公共利益，应为无效协议。
案例荐引一：法院认为，根据行政诉讼法第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院判决确认无效。本案中，安丘市人民政府作为旧城改造项目的法定实施主体，制定了安置补偿政策的具体标准，该标准构成签订安置补偿协议的依据，而涉案《产权调换补偿协议书》关于给徐某某两套回迁安置房的约定条款严重突破了安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，属于无效情形。【《最高人民法院发布行政协议案件典型案例之十：徐某某诉安丘市人民政府房屋补偿安置协议案》】
案例荐引二：法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；如果征收了个人住宅的，应当保障被征收人的居住条件。本案中，葛水根被征收的仅是承包地而不涉及个人住宅，其亦已通过土地征收补偿程序获得了相应的土地补偿、青苗补偿等费用以及社会保障指标。进化镇政府跟葛水根签订的案涉协议，允许葛水根在法定征地补偿标准之外，另以1500元/平方米价格购买150平方米安置房，明显超出了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》规定的土地征收补偿范围，严重违反法律规定，且导致明显不公，应认定为无效协议。本案各方争议的焦点在于案涉《安置协议》的效力，人民法院确认行政协议无效。【《行政执法与行政审判》第73集案例：葛水根与杭州市萧山区进化镇人民政府、杭州市萧山区进化镇平阳村村民委员会行政征用纠纷一案】
