房地产建工 | 司法查封下闲置土地收回法律问题

（一）闲置土地的认定

我国关于闲置土地的处理方式主要规定在《闲置土地处置办法》中，其中第二条和第八条分别从非政府及其有关部门造成的闲置和政府及其有关部门造成的闲置两种情况对闲置土地进行认定，具体如下表：

（二）闲置土地的处置方式

我国《土地管理法》《城市房地产管理法》和《闲置土地处置办法》均根据产生原因不同采取相应方式处置闲置土地，具体可归纳如下：

若属于表一中非政府及其有关部门造成土地闲置的第1种情形，则按照下列方式处理闲置土地：未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

对于表一中其他情形导致的土地闲置，则由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商并选择延长动工开发期限、调整土地用途和规划条件、政府临时安排使用或者置换土地等方式处置。

二、司法查封下闲置土地能否回收

一方面，从司法权及执行的角度来看，目前法律和行政法规对于被司法查封的闲置土地能否收回的问题没有明确的规定，但争议土地作为已经被司法查封的执行财产，我国法律、司法解释明确不允许对已经司法查封的财产作出转移或其他妨碍执行的行为。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十四条规定：“被执行人就已经查封、扣押、冻结的财产所作的移转、设定权利负担或者其他有碍执行的行为，不得对抗申请执行人。第三人未经人民法院准许占有查封、扣押、冻结的财产或者实施其他有碍执行的行为的，人民法院可以依据申请执行人的申请或者依职权解除其占有或者排除其妨害。”根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十四条第三款规定，有隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押的财产等行为的，人民法院可根据情节轻重予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

另一方面，从行政权及政策的角度看待，闲置土地是对土地资源极大浪费的行为。回收闲置土地是为了有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地。尽管司法查封是限制土地使用权人转移其土地使用权，并非限制其对土地的开发利用。但实践中，“活封”在事实上却成为了“死封”：土地无法开发利用而闲置。加上执行程序周期长，且有些案件一直无法结案，即便是拍卖土地也会面临一而再再而三地流拍，导致闲置土地得不到有效的处置，这与我国保护土地资源、节约集约用地的政策背道而驰。及时回收闲置土地不仅是法律法规赋予政府主管部门的权力，更是主管部门不可回避的法定职责。

因此，从司法权及执行的角度看，已经司法查封的土地（使用权）理应受上述法律法规的约束，若以土地闲置为由进行回收，无疑是直接违反了相关法律及司法解释的规定，且冲击了司法权的权威性。但从行政权及政策的角度看，如果闲置土地因执行程序长期无法处置，不仅不符合国家政策，从宏观上看更是对国民经济无益。

司法权和行政权交叉时，应该如何衡量？在缺乏明确法律、司法解释规定的情况下，我们可以参考、借鉴最高人民法院出台的意见以及各地政策规定，以寻求合理的平衡方式。

三、参考与借鉴

最高人民法院第一巡回法庭于2018年7月23日施行的《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第二十七条对“法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，行政机关收回土地使用权是否合法”的问题作出答复：法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，市、县人民政府有权无偿收回土地使用权。但是，作出决定的市、县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。人民法院及时解除查封的条件应当是，政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务。

海南省第三届人民代表大会常务委员会《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第十三条第（一）项规定：对人民法院依法查封时已满两年未动工开发的土地和已满两年未完成项目投资总额百分之二十五的停缓建工程用地，由市、县、自治县人民政府决定依法无偿收回土地使用权的，作出决定的市、县、自治县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。政府未无偿收回土地使用权之前，人民法院已经查封土地，依附在被查封土地上的债权是合法有效的，政府无偿收回土地使用权，函请人民法院解除查封，必须保障债权人合法债权的实现。

上述意见和规定均认为，在法院查封之前，土地闲置超过两年的，可以对其进行回收处置。但政府应先向债权人支付相应的债务及利息款项，人民法院才能解除司法查封。这十分合理地平衡了司法权、行政权以及债权人之间的关系，既避免了土地资源的浪费，又合理保护了债权人的合法权益。但是，其只针对土地闲置发生在司法查封之前的情况作出规定，并未讨论因司法查封、长期无法拍卖处置导致的土地闲置如何处理。对此，广西壮族自治区人民政府出台了具有参考意义的规定。

《广西壮族自治区人民政府办公厅关于进一步加强和促进土地节约集约利用的通知》（桂政办发〔2018〕140号）明确提到：对已被司法查封但被认定为因政府及政府有关部门造成的闲置土地，可继续按《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）的规定予以处置。对于被司法查封前尚不满足闲置土地认定条件，因司法查封导致的闲置土地，可参照因政府或政府有关部门造成的闲置土地予以处置。市、县人民政府在采取协议有偿收回土地使用权、调整土地用途或规划条件、置换土地等涉及转移土地使用权或降低土地资产价值的处置决定前，应与司法机关协商一致；采取协议有偿收回土地使用权方式处置的，收回款项应交由司法机关依法处置。

该《通知》将因司法查封导致的闲置土地参照因政府或政府有关部门造成的闲置土地予以处置，并非直接无条件回收闲置土地，该做法很好地平衡了各方权益，具有借鉴与参考的价值。

除此之外，其他地方各级地方政府也出台了相关处置实施办法，一些地方规定认可政府有权回收闲置土地，但同时应与人民法院协商解除查封，或是由人民法院对闲置土地裁定过户，政府在同等条件下可行使优先购买权，若政府不收购土地，国土资源行政主管部门可与新的土地权益人签订开发协议并限期开发。

四、思考与总结

人民法院查封土地系司法机关为保证案件的顺利执行而作出的措施，处置闲置土地是行政机关依据相应事实和法律作出的具体行政行为，司法权与行政权交叉行使，两种权力应当相互配合和尊重。当事人在执行程序中应当注意查封土地是否涉及土地闲置问题，协调法院与主管部门沟通处理，参考其他各地先进经验，寻求合理的处置方案。